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解读旅行社条例修订

日期:2007-12-04  更多当日旅游快讯>>
进入门槛调整,外资有限开放,违规处罚加大
    开旅行社的门槛多少,零负团费、强制消费等违规行为如何处理,外资旅游企业开放政策如何?这些问题的答案似乎有望成为法律条文被确定下来。近日,中国政府法制信息网上公布了《旅行社条例草案》,并在网上向社会征求意见。
    征求意见稿显示这次修订内容主要集中在旅行社进入门槛、外资企业政策、旅行社违规处罚三个方面。这次修订是1996年发布的旅行社管理条例在2001年后首次做大的调整。业内人士分析此次调整主要是为适应迅速发展的旅游市场,在几个变化最大的地方做出法律规范的调整。
 
调整一:门槛实际有升有降
    调整首当其冲的是旅行社进入门槛问题。法制信息网上公布的说法是:“降低了旅行社的准入门槛。”这方面涉及的主要内容是注册资本和保证金两方面。
    注册资本方面修改:“一是,经营国内旅游业务、入境旅游业务和出境旅游业务的旅游社的注册资本统一规定为人民币30万元(第六条);二是,规定申请经营出境旅游业务的,不再需要经省级旅游行政管理部门初审,直接向国务院旅游行政主管部门提出申请(第九条);三是,取消了条例关于旅行社每年接待旅游者10万人次以上方可设立分社和旅行社设立分社应当增加注册资本的规定。”
    质量保证金修改:“一是,降低了质量保证金的数额,经营入境旅游业务的质量保证金由人民币60万元降低为20万元,经营国内旅游业务、入境旅游业务和出境旅游业务的质量保证金由人民币160万元降低为140万元(第十一条);二是,建立了质量保证金的动态管理机制,旅行社交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,应当退还50%的质量保证金;旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失,或者质量保证金退还后因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,应当补足质量保证金(第十三条);三是,明确了旅游行政管理部门可以使用质量保证金的三种情形(第十二条)。”
 
解读:低等级旅行社门槛反而调高
    需特别指出,对于有关保证金的修订法制信息网的解释不十分准确。实际上20万元保证金是针对经营国内游业务和入境游业务,而如果要再经营出境游业务则要增加120万元保证金,合计140万元。举例来说只申请国内旅游业务的旅行社按修订版本,要交注册资本30万元和保证金20万元,合计50万元。如果再增加入境游业务也是这个门槛。如果再增加出境游业务则门槛攀升到170万元。
    从调整看真正降低的是国际旅行社尤其是只经营入境游的旅行社,而国内旅行社没有降低门槛反而略有提高。国际社如果只经营入境旅游新条例门槛为50万元,老条例为90万元。国内、入境、出境全经营的新条例门槛为170万元,原门槛为190万元。国内旅行社新门槛实际为50万元,老门槛为40万元。
 
业内反映:入境游业务竞争将更加激烈
    记者采访几家旅行社均表示,门槛调整会加剧国际旅游业务的竞争。同时最低门槛的提高也对旅行社有更大的经济制约。业内分析新条例实际是降低了出入境业务门槛,尤其是入境业务门槛降低了40万元。另一方面最低国内业务门槛提高了10万元。如此一来今后原来只经营国内业务的公司会大量申请开展入境业务,入境业务竞争会更激烈。但这一调整对原先的大型旅行社都影响不大,几十万的调整他们并不在乎,只是对新开的旅行社及原先的3类社影响较大。
 
调整二:外资企业不完全开放
    法制信息网上信息显示,今后外商投资旅游政策将调整。“一是,规定外商投资旅行社除可以采取中外合资、中外合作两种形式外,还可以采用独资形式设立旅行社(第十七条第二款);二是,取消了关于中外合资、中外合作旅行社注册资本最低限额为人民币400万元的规定;三是,取消了对外商投资旅行社的中国投资者必须是依法设立的公司等条件的规定;四是,取消了外国旅游经营者必须是本国旅游行业协会会员的规定(第十八条);五是,取消了关于外商投资旅行社不得设立分支机构的规定。”
 
解读:外资经营国内公民出境游业务开始松动
    旅游市场对外资的开放历来是大家较为关注的问题,业内一直以来议论纷纷。此次调整条例显示有几点被确定:一,外资可以任何形式在国内经营业务,包括完全独资,并降低了门槛;二,明确规定外资不得经营内地居民出境游业务,但同时规定“国务院决定或者我国签署的自由贸易协定另有规定的除外”。也就是说国务院或自由贸易协定中有特别规定的外商企业有可能获权特许经营内地公民出境游业务。另外关于经营国内出境游业务新条例为:“外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。”而老条例为:“不得经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾旅游地区旅游的业务。”两相比较不难发现,“中国公民”变为“内地居民”,限制范围缩小了,可视为经营范围的一大突破。上海市旅游委政策法规处认为,此次调整反映了旅游市场向外资开放的进一步松动,按照此趋势外资开放将逐步扩大。
 
业界:外商进入是迟早的事
    多数旅行社人士对外资开放都持冷静对待的态度。他们认为全面开放是迟早的事。现在的调整是有步骤向全面开放过渡。还有业内人士透露有部分外资企业实际已经“疑似”开展内地公民出境游业务,国内的主要几家大旅行社表示早些年开始已经酝酿外资大量进入的对策了,对于外资的进入已有准备,并不惊慌。有关人士指出这次调整明确了今后旅游市场进一步向外资开放的总趋势。
 
调整三:违规顽症写入条例
    这次修订最显著的一点是:零负团费、转包、买团卖团、强制购物等旅游顽症首次明确出现在旅行社条例中。而且处罚力度也大幅加大,最高处罚额度调整到50万元。法制信息网上表示:“针对目前旅行社经营中出现的问题,特别是‘零负团费’问题,征求意见稿规定:一是,禁止旅行社利用低价欺骗、误导旅游者(第二十六条);二是,要求旅行社必须与旅游者签订旅游合同,并对合同的内容作了明确规定(第二十四条);三是,禁止旅行社及其委派的导游人员和领队人员欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的旅游活动(第二十七条);四是,规定旅行社进行业务委托时应当支付不低于接待和服务成本的费用,接受委托的旅行社不得接待‘零负团费’的旅游团队(第三十一条)。”
 
解读:违规经营打击力度加大
    零负团费等旅游顽症实际上是目前老百姓最关注的焦点。此次修订是第一次从立法角度把这些问题“摊开来”。更为重要的是处罚力度大幅度提高。过去老条例的最高罚款额度是5万元,现在一下提升到50万元。上海市旅游委政策法规处表示,调整显示了国家管理部门加大对违规经营打击力度,维护市场健康发展的决心。
业界:有利于市场发展
    对于加大罚款额度多数业界人士表示欢迎。他们称只要正常经营的旅行社都不用担心罚款额度的加大,反而能对违规经营进行极大的约束,有利于市场健康发展。不过同时也有业内人士指出,条例之外应尽早制定相关的实施细则。比如如何衡量、评判零负团费,成本价格如何确立等一些具体操作问题应尽早解决,否则有关条例在实际执行中将遇到困难。
 
变化
门槛           老       新
国内          40万元  →  50万元
入境          90万元  →  50万元
国际
(国内+入境+出境)  190万元  →  170万元
出境游业务申请
老:“申请国际旅行社,应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门提出申请;”
新:“申请经营出境旅游业务的,应当向国务院旅游行政主管部门提出申请。”
 
外资经营范围
老:“不得经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾旅游地区旅游的业务。”
新:“不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务,但是国务院决定或者我国签署的自由贸易协定另有规定的除外。”
 
违规罚款额度
老:最高5万元
新:违法所得10万元以上的,违法所得1倍以上5倍以下的罚款;违法所得不足10万元或者没有违法所得的,处10万元以上50万元以下的罚款。
 
新增重要条款
第二十六条  旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者,并应当一次性收取旅游合同约定的旅游费用。
第二十四条  旅行社为旅游者提供服务,应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项:
(一)旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话,旅行社业务经营许可证编号;
(二)旅行社经办人的姓名、联系电话;
(三)签约地点和日期;
(四)旅游行程的出发地、途经地和目的地;
(五)旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准;
(六)旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间;
(七)旅游者自由活动的时间和次数;
(八)旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式;
(九)旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称;
(十)需要旅游者另行付费的游览项目及价格;
(十一)解除或者变更合同的条件和提前通知的期限;
(十二)合同双方违反合同约定应当承担的责任;
(十三)旅游服务监督、投诉电话;
(十四)双方协商一致的其他内容。
第二十七条  旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为:
(一)拒不履行旅游合同约定的义务;
(二)擅自改变旅游合同安排的行程;
(三)在旅游合同之外安排旅游者购物或者参加需要另行付费的旅游活动;
(四)欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的旅游活动。
第三十一条  旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的,应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用;接受委托的旅行社不得接待未支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队。
 
总体解读
    调整体现了促进入境市场发展,行政管理改革,进一步规范市场三大旅游业管理方向。
    上海市旅游委政策法规处接受采访时表示,条例修订体现了国家旅游管理发展的三大方向:入境游市场重点培育,旅游行政管理更重事后监管,进一步规范市场消灭旅游市场“顽症”。
    法规处有关人士表示,最明显的调整是放宽了旅行社总体门槛,尤其是入境游的门槛。体现了国家继续发展入境旅游,规范出境旅游,提升国内旅游的发展思路。同时对旅行社的监管放宽了事前审批的力度,同时加大了违规处罚力度。这显示行政管理正在向轻事前审批,重事后监管的管理模式转变。对市场的几大顽症也表现出了彻底整治的决心。
    但有关人士表示在旅行社行业抗风险方面未有所体现,还有待进一步加强。尽管旅行社必须购买责任险此次首次进入条例,以法律形式固定下来,但保证金制度调整为可返还制,凡三年内无违规可返还50%质量保证金。“这并不利于旅游行业抗风险。应该设立更科学的保证金只用制度,来保障旅游行业的抗风险能力。”
 
(记者/朱培松)
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